مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی به‌آبادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی شورای اسلامی شهر گرگان که طی نامه شماره ۳/۲۷۷۳۴/۸۷ ـ ۲۶/۳/۱۳۸۷ به شهرداری گرگان ابلاغ شده است.
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی شورای اسلامی شهر گرگان را که طی نامه شماره ۳/۲۷۷۳۴/۸۷ ـ ۲۶/۳/۱۳۸۷ به شهرداری گرگان ابلاغ شده است، خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«سلام علیکم
احتراماً در اجرای قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به استحضار عالی می‌رساند، شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه ۹۵ رسمی و علنی خود در مورخ ۱۳/۳/۱۳۸۷ برابر درخواست شماره ۹/۱۱۵۴۳ـ۱۲/۳/۱۳۸۷ شهرداری گرگان طی شماره ۸/۲۷۵۴۳ ـ ۲۰/۳/۱۳۸۷ که برابر مصوبه ۳/۲۷۷۳۴/۸۷ ـ ۲۶/۳/۱۳۸۷ به شهرداری گرگان ابلاغ شده است تصویب کردند، که از کلیه چکهای برگشتی در هر سال مالی ۱ درصد به عنوان کارمزد برای همان سال و در صورت عدم پرداخت در سالهای بعد، به ازای هر سال نیم درصد به عنوان خسارت تأخیر تأدیه از مؤدی وصول شود، نظر به این که اخذ مبالغ فوق الذکر تحت عنوان کارمزد و یا خسارت تأخیر تأدیه خلاف قانون و شرع بوده و حتی تصویب آن خارج از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر گرگان در تصویب آن بوده است، لذا به استناد موارد مشروح قانونی ذیل، تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا دارم.
اولاً: به استناد نظریه شماره ۳۸۴۵ـ۱۲/۴/۱۳۶۴ و مورخ ۱۴/۱۰/۱۳۶۷ و ۱/۳/۱۳۷۶ فقهای شورای نگهبان، مطالبه مازاد بر بدهی بدهکار به عنوان خسارت تأخیر تأدیه چنانچه حضرت امام مدظله نیز صریحاً به این عبارت «آنچه به حساب دیرکرد تأدیه بدهی گرفته می‌شود ربا و حرام است»، اعلام کرده‌اند، جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی‌باشد، مضاف بر این که به نظر شورای نگهبان که مطابق قانون اساسی وظیفه تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع را بر عهده دارد، وصول خسارت تأخیر و تأدیه خلاف موازین شرع است، لذا اگر در دعاوی چک خسارت تأخیر تأدیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تصویب شده است، لذا در پرداخت خسارت تأخیر تأدیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، علی‌هذا به نظر می‌رسد مصوبه معترضٌ عنه که اشعار دارد که شهرداری گرگان رأساً، مبالغی معین، به صورت اجباری تحت عنوان خسارت تأخیر تأدیه، مازاد بر بدهی شهروندان اخذ گرداند، صرف نظر از این که خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی است، خلاف شرع نیز از این جهت می‌باشد.
ثانیاً: با عنایت به مفاد اصول ۳۶ و ۳۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مادتین ۲ و ۱۷ قانون مجازات اسلامی، تعیین انواع جرایم و تخلفات و میزان مجازات هر یک از آنها و همچنین تعیین مراجع ذی‌صلاح به منظور رسیدگی به جرایم و تخلفات مختلف ارتکابی و اعمال مجازات قانونی درباره مجرمان و متخلفان از وظایف اختصاصی و خاص قانونگذار است، لذا مصوبه مذکور که در واقع مبین تعیین اخذ جریمه تأخیر تأدیه برای کلیه چکهای برگشتی در هر سال، مازاد بر اصل بدهی صادرکنندگان آن است، ورود در قلمرو وظایف و اختیارات قانونی و خاص مجلس شورای اسلامی بوده و یقیناً خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی آن شورا در تصویب آن است، مضاف بر این که قانون اساسی دریافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می‌داند، که در این مورد بخصوص قانونگذار، مواد قانونی نیز تدوین کرده که مسیر و روال آن از طریق قوه قضاییه و صدور آراء از مراجع صالحه قضایی طی تشریفاتی خاص است که در حال حاضر در دادگاهها اعمال و محاسبه می‌شود، لذا شورای اسلامی شهر گرگان در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است، با تصویب مصوبه مورد بحث، مبادرت به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع به شرح فوق‌الاشاره کرده است.
ثالثاً: قانونگذار در ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون صدور چک مصوب سال ۱۳۷۳، نحوه چگونگی اخذ خسارت تأخیر تأدیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است، در حالی که مصوبه معترضٌ عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون که در صورتتغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سررسید تا هنگام پرداخت، دادگاه بایستی با رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌شود، خسارت را مشخص نماید، به شهرداری این اجازه را داده است که اولاً: خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را رأساً مطالبه و اخذ نماید.
ثانیاً: در سال اول ۱ درصد و در سالهای بعد نیم درصد از وجه چک برگشتی، به صورت یکسان و یکنواخت بابت کلیه چکهای برگشتی اخد نماید! که این موضوع را در قالب کارمزد نیز آورده است! در حالی که محاسبه و دستور اخذ هر گونه خسارتی بابت چک برگشتی در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی بوده و این امر به هیچ عنوان در قالب، بابت کارمزد نیز نمی‌گنجد، چرا که خدمتی ارائه نمی‌شود تا بابت آن کارمزد دریافت شود، مضاف بر این که تأکید می‌شود، صدور مصوبه جهت اخذ کارمزد و جریمه تأخیر و تأدیه، در صلاحیت قانونی شوراها نیز نیست.
ریاست دیوان عدالت اداری، با توجه به عرایض قانونی فوق‌الذکر و با عنایت به دادنامه مشابه به شماره ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱ مورخ ۱۲/۱۲/۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در شماره ۱۸۵۲۲ روزنامـه رسمی کشور نیز انتشار یافته و مبین ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر یزد درخصوص اخذ مبالغی تحت عنوان جریمه تأخیر و تأدیه در پرداخت عوارض و وصول آن است، استدعای ابطال مصوبه شماره ۳/۲۷۷۳۴/۸۷ ـ ۲۶/۳/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر گرگان که در جلسه ۹۵ رسمی و علنی در مورخ ۱۳/۳/۱۳۸۷ طی شماره ۸/۲۷۵۴۶/۸۶ ـ ۲۰/۳/۱۳۸۷ مصوب و به شهرداری جهت اجرا ابلاغ شده و مبنی بر اخذ کارمزد و خسارت تأخیر و تأدیه از چکهای برگشتی شهروندان است و خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن بوده را، در اجرای اصل ۱۰۵ و قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱ و بند ۱ ماده ۱۹ و قسمت اخیر ماده ۲۰ و ماده ۴۱ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ از تاریخ اجرا استدعا دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«شهردار محترم گرگان
با سلام
بازگشت به نامه شماره ۹/۱۱۵۴۳ ـ ۱۲/۳/۱۳۸۷ شهرداری، در خصوص مصوبه شماره ۳/۲۴۲۸۸/۸۶ ـ ۴/۹/۱۳۸۶ مربوط به اخذ کارمزد از مؤدیان بابت هزینه مصروفه برای چکهای برگشتی و درخواست اصلاح بند ۱ مصوبه مذکور که به کمیسیون اداری، مالی و بودجه ارجاع که پس از دریافت گزارش آن کمیسیون در مورخ ۱۳/۳/۱۳۸۷ موضوع در دستور نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی این شورا به شماره ۸/۲۷۵۴۳/۸۶ ـ۲۰/۳/۱۳۸۷ قرار گرفت که پس از طرح در جلسه پیشنهاد شهرداری به شرح ذیل مصوب گردید.
«کلیه چکهای برگشتی در هر سال مالی یک درصد به عنوان کارمزد برای همان سال و در صورت عدم پرداخت در سالهای بعد، به ازای هر سال، نیم درصد به عنوان خسارت تأخیر تأدیه از مؤدی وصول گردد»
ضمناً مصوبه فوق «در اجرای ماده ۸۵ و ۹۳ قانون شوراها» پس از مهلت قانونی قابل اجرا می‌باشد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر گرگان» در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری گرگان به موجب لایحه شماره ۹/۹۷۷۷ ـ ۲۸/۲/۱۳۹۰ توضیح داده است که:
«۱ـ یکی از شرایط اصلی و اساسی در طرح هر نوع شکایت و دعوا داشتن سمت شاکی است کما این که در چندین ماده از مواد قانونی آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به این مهم توجه شده است از جمله ماده ۵ و بند الف و پ ماده ۲۰ آیین دادرسی دیوان عدالت اداری آمده است که شاکی باید در طرح شکایت در دیوان عدالت سمت داشته باشد و در صورت عدم احراز سمت شکایت ایشان قابل ایراد و رد است شاکی در پرونده حاضر هیچ دلیلی مبنی بر داشتن سمت ارائه نکرده است و اساساً ایشان دارای شخصیتی در شهر گرگان است که بنا به دلایل واهی و برای هر شخصی اعم از این که دارای حق باشد یا نباشد طرح شکایت می‌نماید و تمام قضات شهر گرگان شخصیت ایشان را شناخته و اگر از وضعیت ایشان از دادستان و یا رئیس دادگاههای حقوقی گرگان و استان استعلام به عمل آید دقیقاً این موضوع را تأیید می‌نمایند و جهت تأیید این ادعا نیز در هیأت عمومی دیوان در یک تاریخ ۴ فقره شکایت علیه شهرداری و شورای اسلامی شهر تحت کلاسه ۵۳۸۲۸ ـ ۵۳۸۵۵ و ۵۳۸۵۷ به تاریخ ۳/۸/۱۳۸۹ و کلاسه فوق مطرح کرده است که در هیچ یک از پرونده‌ها ایشان سمت در طرح شکایت ندارد و یکی از علتهای طرح شکایت ایشان چون کمیسیون ماده صد مستقر در شهرداری برای ساخت و ساز بدون پروانه ایشان در حریم شهر، رأی تخریب صادر کرده است پرونده‌های متعددی علیه شهرداری در محاکم حقوقی و دیوان عدالت اداری مطرح کرده که در هیچ یک از آنها شخصاً ذی‌نفع نبوده و هیچ سمتی در طرح شکایت نداشته است، بنابراین از قضات هیأت به دلیل نداشتن سمت درخواست رد شکایت شاکی را دارد.
۲ـ اما در خصوص موضوع شکایت به عرض قضات هیأت می‌رساند بعد از این که اشخاص در اجرای ماده ۷۷ قانون شهرداری عوارض و یا دیون خود را تقسیط و بابت آن چک به شهرداری می‌پردازند در صورتی که پس از مراجعه به بانک محال علیه چک مذکور فاقد موجودی باشد شهرداری ناگزیر جهت وصول حقوق قانونی خود از طریق مراجع قضایی اقدام می‌نماید و در این راستا شهرداری جهت طرح دعوا هزینه‌هایی از جمله ابطال هزینه تمبر و دادرسی و حق‌الوکاله وکیل و… انجام می‌دهد که در جهت پوشش و جبران این هزینه‌ها پیشنهادی به شورای اسلامی شهر داده است که شورای اسلامی شهر آن را تصویب و در اجرای ماده ۸۳ قانون شوراها فرمانداری نیز آن را تأیید کرده و در مواعد مقرر مورد اعتراض هیچ مرجعی واقع نشده است و در قانون خصوصاً ماده قانون مرقوم آمده است مصوبات شورای اسلامی شهر پس از گذشت دو هفته قطعی و لازم‌الاجراست و فقط وزیر کشور حق ابطال آن را دارد و طرح شکایت در آن هیأت نیز مستلزم داشتن سمت بوده و شاکی فاقد آن است.
نکته دیگر این که مبلغ مورد اعتراض فقط از چکهایی اخذ می‌شود که پس از طرح دعوا و انجام هزینه توسط شهرداری و قبل از این که پرونده منتج به صدور رأی شد و هزینه‌های مصروفه در قالب مصوبه مذکور از مؤدیان اخذ می‌شود چون اگر بعد از طرح دعوا و انجام هزینه توسط شهرداری پرونده منتج به رأی شود قاضی صادرکننده رأی در انتهای رأی هزینه‌های انجام شده شهرداری را قید و مؤدی مکلف است برابر رأی صادر شده نسبت به پرداخت آن اقدام نماید لیکن تعدادی از پرونده‌ها قبل از این که منتج به رأی شود با ارسال اخطاریه از طرف دادگاه به درب منازل مؤدیان به شهرداری مراجعه و نسبت به پرداخت آن اقدام می‌نمایند در این حالت مصوبه فوق اجرا شده و هزینه‌های انجام شده در قالب مصوبه اخذ خواهد شد. البته نحوه نگارش پیشنهاد و مصوبه نیاز به اصلاحاتی دارد که قطعاً این امر صورت خواهد گرفت. لذا با توجه به مراتب فوق به نظر می‌رسد قضات آن هیأت نیز با شهرداری و شورای اسلامی شهر همسو بوده که مؤدیانی که شهرداری برای آنها هزینه می‌نماید تا نسبت به اخذ عوارض تعیین شده که قانوناً می‌بایست نقداً پرداخت نماید تقسیط می‌نمایند و آن هم در موعد مقرر پرداخت نمی‌نمایند این هزینه‌های انجام شده اخذ شود و اگر غیر از این باشد به کسانی که نسبت به شهرداری بدحسابی کرده و شهرداری جهت وصول حقوق قانونی خود هزینه کرده جایزه بدحسابی می‌دهیم که چرا که اصل حقوق شهرداری وصول نشده چون هزینه‌های انجام شده بابت تمبر و حق‌الوکاله از حقوق بیت‌المال هدر خواهد رفت بنابراین با توجه به مراتب فوق و به دلیل واهی بودن شکایت شاکی خصوصاً عدم وجود سمت درخواست رد شکایت را دارد.»
رئیس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لایحه شماره ۸۹/۵۲۷ ـ ۱۷/۳/۱۳۹۰، پاسخ شماره ۹/۹۷۷۷ ـ ۲۸/۳/۱۳۹۰ شهردار گرگان را پاسخ شورای اسلامی شهر گرگان نیز اعلام می‌کند.
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام سوابق در اجرای ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال می‌شود قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۱۹۸۸/۳۰/۹۰ـ ۲۴/۱/۱۳۹۰ پاسخ می‌دهد که:
«موضوع مصوبه جلسه ۹۵ مورخ ۳۰/۳/۱۳۸۷ به شماره ۸/۲۷۵۴۳/۸۶ شورای اسلامی شهر گرگان، در جلسه مورخ ۲۴/۱/۱۳۹۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته نشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
اولاً: با توجه به حدود وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی، مصوبه مورد اعتراض در باب تجویز اخذ کارمزد و خسارت تأخیر تأدیه، از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر گرگان خارج است. ثانیاً: مقنن در مواد ۷۷ و ۱۰۰ و تبصره‌های ذیل آن از قانون شهرداری حسب مورد پرداخت عوارض و جریمه را پیش‌بینی کرده است و مقررات مذکور متضمن حکمی مبنی بر اخذ خسارت تأخیر تأدیه و کارمزد مازاد بر جریمه یا عوارض تعیین شده نیست. بنابراین مصوبه مورد اعتراض که متضمن اخذ کارمزد و جریمه تأخیر تأدیه برای چکهای برگشتی است، با قانون مخالفت دارد و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۲۰ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری