در کشور ما دولت از چنان گستردگی برخوردار است که کمتر شهروندی را می‌توان یافت که به شکلی از اشکال قراردادی به طرفیت دولت منعقد نکرده باشد. اما دایره این قراردادها بسیار متنوع و گسترده هستند. در ساده‌ترین و ابتدایی‌ترین دسته‌بندی قراردادهای دولت به قراردادهای حقوق مدنی مانند قرارداد اجاره، رهن، وکالت و برخی خرید و فروش‌های کوچک و کم اهمیت که از قواعد و احکام حقوق مدنی پیروی می‌کنند و قراردادهای اداری دولت مانند پیمانکاری‌های ساختمانی، ملزومات، حمل و نقل، خرید و فروش‌های عمده، استخدام پیمانی، امتیازات و عاملیت‌ها تقسیم کرده‌اند. در ادامه به بررسی این قراردادها و امتیازات آنها نسبت به یکدیگر می‌پردازیم.
مفهوم عقد و تفاوت آن با قرارداد
قرارداد مترادف با عقد است، و عقد مفرد کلمه عقود است که این کلمه از زبان عربی به فارسی انتقال یافت و از نظر لغوی به معنی بستن است. برطبق ماده ۱۸۳ قانون مدنی، عقد عبارت است از این که یک یا چند نفر در مقابل یک یا چند نفر دیگر تعهد بر امری کند و مورد قبول آنها باشد. یعنی در اثر انعقاد عقد بین دو نفر رابطه حقوقی ایجاد شده و آنرا در مورد یک موضوع خاص به یکدیگر مرتبط می‌کند. قرارداد و عقد با این تفاوت مورد کاربرد واقع می‌شوند که کلمه عقد در عقود معین استعمال می‌شود.
حال آنکه قرارداد بر همه عقودخواه معین باشد یا غیرمعین اطلاق می‌شود. ماده ۱۰ قانون مدنی مقرر می‌دارد، قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آنرا منعقد کرده‌اند در صورتی‌که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است. بنابراین در فارسی کنونی، قرارداد به معنی عقد به کار می‌رود. در این صورت اختصاص به عقود که اثر مستقیم آنها ایجاد تعهد است ندارند. درحالی که ماده ۱۸۳ قانون مدنی تعریف نارسایی از عقد کرده و آنرا اختصاص به عقودی داده که اثر مستقیم آنها تعهد است.
مفهوم لغوی قرارداد شامل عقود عهدی، تملیکی و مالی و غیر مالی و معوض و غیر معوض است و نیز شامل موافقت‌هایی است که به منظور منتفی ساختن اثر موجودی محقق می‌شود. در مفهوم لغوی قرارداد هم دلیلی نداریم که مقنن ایران دخل و تصرفی کرده باشد، بنابراین همان مفهوم لغوی حجت است و حجت بودن همین مفهوم لغوی، نقص تعریف مذکور در ماده ۱۸۳ قانون مدنی را جبران می‌کند و بالنتیجه می‌توان گفت مفهوم قرارداد از مفهوم عقد مذکور در ماده ۱۸۳ قانون مدنی اعم است، ولی مقنن ایران در خارج از ماده ۱۸۳ عموما هرجا که عقد یا عقود را بدون قرینه بکار برده منظورش مساوی است با مفهوم لغوی قرارداد، لذا عقد و قرارداد به یک معنی هستند. در هرحال قرارداد را می‌توان به توافقی قانونی دو یا چند طرف در موضوع معین به قصد ایجاد اثر حقوقی مشترک تعریف کرد.
انواع قراردادهای دولتی
قرارداد یک عمل حقوقی دو جانبه است و آن وقتی واقع می‌شود که طرفین آزادانه با یکدیگر وارد گفت‌وگو شوند و به توافقی برسند. بنابراین قراردادهای دولت بر دو دسته‌اند؛ یک دسته از آنها قراردادهای حقوق مدنی دولت هستند. (مانند قرارداد اجاره، رهن، وکالت و برخی خرید و فروش‌های کوچک و کم اهمیت که از قواعد و احکام حقوق مدنی پیروی می‌کنند) که در این قراردادها دولت مانند افراد تابع قانون مدنی است، و دسته دیگر قراردادهای اداری دولت (مانند پیمانکاری‌های ساختمانی، ملزومات، حمل و نقل، خرید و فروش‌های عمده، استخدام پیمانی، امتیازات و عاملیت‌ها) که بیشتر تابع نظام ویژه‌اند.
در بسیاری از موارد، طرز انعقاد قراردادهای مهم دولت به موجب مقررات قانونی معین شده است، مانند قانون محاسبات عمومی و آیین‌نامه‌های معاملات دولتی و قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های اجرایی. اقسام قراردادهای اداری که در دستگاه‌های دولتی رایج و متداول است عبارتند از مقاطعه‌کاری یا پیمانکاری دولتی، امتیاز، قرضه عمومی، پیمان استخدامی، عاملیت، قراردادهای بررسی، مطالعه، تحقیق، تألیف، ترجمه و فیلم سازی و …
قراردادهای حقوق خصوصی دولت، تابع اصول حاکم بر قراردادهای حقوق مدنی است که عبارتند از اصل آزادی قراردادها، اصل نسبی بودن قراردادها، اصل لازم‌الاجرا بودن قراردادها و…
در قراردادهای حقوق عمومی دولت، بر اصول حاکم بر قراردادها، استثنائاتی به نفع دولت وارد آمده است که اختیارات وسیعی به دولت می‌دهد که در برخی موارد مغایر با روح و اصول حقوق مدنی یا لااقل مخالف عرف قراردادهای بین افراد است. این اختیارات و امتیازات عبارتند از حق تغییر یکجانبه قرارداد و یا فسخ کلی آن، اختیار نظارت و هدایت، اجرای قرارداد به طریقه امانی و یا فسخ آن، حق پیمانکار در زمینه حفظ تعادل مالـی پیمان و…
سکون حقوق قراردادهای عمومی
روند رشد قراردادهای دولتی در ایران اگرچه در عمل به صورت‌های مختلف همچون امتیازات (نظیر امتیاز بهره برداری از نفت و…) وجود داشت ولی حقوق قراردادهای عمومی چندان رشدی نداشت. تحول در قلمرو علوم اجتماعی و اقتصادی و علوم سیاسی، فن‌آوری، تغییر وضع حکومت‌ها از استبدادی به مردمی و افزایش وظایف اجتماعی حکومت‌ها، توسعه حقوق، مدیریت، اجتماعی شدن قراردادها موجب پیدایش شعبه‌های گوناگون در قلمرو قراردادها شده است به نحوی که قواعد اختصاصی قراردادهای مدنی، تجاری، کار، اداری، بین‌المللی، خصوصی و عمومی نوع خاصی از قراردادها را بوجود آورده است که قــراردادهای اداری از اقسام متنوع آنها است.
قراردادی که یک طرف آن دولت است بعنوان قرارداد دولتی مطرح می‌شود. ولی در قوانین و مقررات و دکترین ایران تعریفی در این خصوص مشاهده نمی‌شود. تنها تعریف در ترمینولوژی دکتر جعفری لنگرودی آمده است. فقط چنین تعریفی در نظام حقوقی ما دلیل بر انکار وجود قراردادهای دولتی نیست.
بالعکس برخی تعاریف در قوانین متفرقه از بعضی قراردادهای اداری به چشم می‌خورد مانند تعریف پیمانکار و پیمانکاری.
سازمان‌های اداری دولت می‌توانند علاوه بر ایقاعات اداری، قراردادهای متنوعی را منعقد کنند. از آنجا که هر قراردادی خواه‌ناخواه باید به قانونی مربوط شود بنابراین قوانین حاکم بر هریک از این قراردادهای متنوع، یکسان خواهد بود. لذا می‌توانیم از قراردادهایی که سازمان‌های دولتـی و عمومـی می‌بندند، تقسیم‌بندی دیگری داشته باشیم و آنها را به قراردادهای اداری دولت و قراردادهای غیر اداری دولت تقسیم کنیم.
به عقیده دولوبا در قراردادهای اداری، به قراردادی اطلاق می‌شود که مؤسسات عمومی آن را به منظور انجام یک امر عمومی و به قصد اینکه قرارداد مزبور مشمول مقررات و احکام خاص حقوق اداری قرار گیرد، منعقد می‌کنند، خواه مبین این قصد، وجود قیود و شروط مخصوص حقوق اداری مندرج در قرارداد باشد و خواه شرکت و همکاری نزدیک و مستقیم پیمانکار در انجام امر عمومی، دلالت بر آن قصد کند.
درحقوق خصوصی، اصل آزادی قراردادهاست، یعنی هر شخص به شرط آنکه اهلیت داشته باشد، حق دارد با هر کس که مایل باشد و با هر شرایطی که بخواهد معامله کند، ولی در حقوق عمومی، دولت از این آزادی که افراد در روابط بین خود دارند برخوردار نیست.
دولت قانونا نه می‌تواند به دلخواه خود پیمانکار خود را انتخاب کند و نه می‌تواند به میل خود شرایط قرارداد را تعیین کند.
قراردادهایی که در دستگاه‌های اداری کشور رایج و متداول است، بسیار متعدد است. و تفاوت قراردادهای اداری و غیر اداری در سه حوزه مدنی تجاری و بین‌المللی است.
در قراردادهای دولتی غیر اداری اگرچه یک طرف قرارداد دولت است ولی در عمل تمام اصول قراردادهای خصوصی اجرا می‌شود. باید توجه داشت که قراردادهای دولتی غیر اداری همچون قرارداد خصوصی از اصل مهم فلسفی و حقوقی حاکمیت اراده و آزادی قـراردادی نشأت می‌گیرند.
طرفداران نظریه استقلال قراردادهای اداری را عقیده بر این است که اساسا در روابط قراردادی دولت، بایستی اصول و قواعد حقوق عمومی ملاک عمل باشد و نه اصول و قواعد حقوق خصوصی.
مقایسه قراردادهای دولتی اداری و غیراداری
براین اساس قراردادهای دولتی اداری، از اصولی متفاوت با قراردادهای دولتی غیر اداری تبعیت می‌کنند. این اصول عبارتند از اصل ترجیحی و اقتداری بودن قراردادهای اداری (اصل حق تقدم دولت یا شهرداری در فسخ قرارداد، اصل حق تعلیق یک جانبه قرارداد، به وسیله دولت یا شهرداری، اصل حق گسترش قلمرو نفوذ قرارداد به غیر متعاقدین، اصل حق تحویل گرفتن کار یا حق جانشینی بدون مراجعه به دادگاه) اصل لزوم حضور یک شخص حقوقی عمومی، اصل هدف عمومی قراردادهای اداری، اصل پیروی قراردادهای عمومی از احکام خاصه، اصل ارادی بودن عقود اداری، اصل همکاری مشترک متعاقدین در اجرای قراردادهای خدمات عمومی، اصل همسویی قدرت عمومی و قراردادهای اداری، اصل محدود بودن تعهدات (در مقابل اصل آزادی قراردادها) اصل صلاحیت قانونی بالاترین مقام اداری، اصل استمرار و تعطیل ناپذیری امور عمومی، اصل تبعیض ناپذیری یا برابری افراد در استفاده از مزایای اداره امور عمومی، اصل قانونی بودن قراردادهای اداری، اصل حفظ تعادل یا توازن مالی پیمان، اصل اثر اجبار مادی یا فورس ماژور بر قرارداد اداری، اصل تقصیر شخصی متعاملین، اصل عمل حاکم، اصل امور غیر قابل پیش‌بینی(امپریویزیون) و اصل هدف قرارداد. و علیرغم برتری‌هایی که اشاره شد در انعقاد قراردادهای دولتی از جهات مختلف با محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها و رعایت تشریفات طبق شرح ذیل روبرو هستیم.
۱- محدودیت‌ها: موارد مطروحه در ماده ۱۶ قانون تنظیم بخش از مقررات مالی دولت می‌توان نام برد و دستگاه‌های دولتی نیز ملزم به اجرای مندرجات مواد ۱۰۷ و ۱۰۸ همین قانون هستند.
۲- ممنوعیت‌ها: اینکه دستگاه‌های دولتی در مواردی از انجام معاملات ممنوع هستند که قانونگذار در ماده ۴ قانون مذکور دریافت هدایا و کمک‌های نقدی یا غیر نقدی را احصا کرده و در موارد ۳، ۳۱، ۵۰ نیز اشارات مبسوطی داشته است.
۳- قراردادهای تابع تصویب: که انجام معامله مشروط به تصویب مراجع خاصی بوده که اصول ۷۷ و ۸۰ و ۸۱ و ۸۲ و ۸۳ و ۱۳۱ قانون اساسی ضرورت آن را اعلام کرد.
۴- وجود اعتبار مصوبه: احدی از کارکنان دولت و دستگاه‌های دولتی حق ندارند خارج از حدود و اعتبارات مصوبه برای دولت تعهدی ایجاد کنند.
۵- رعایت تشریفات مزایده و مناقصه…
۶- مشورت‌های اجباری قبل از انعقاد قرارداد: به عنوان مثال تبصره ۴ بند و ماده ۸۸ قانون صدرالاشاره بدان اشاره نموده است.
در پایان باید گفت از لحاظ حقوقی امکان انعقاد قرارداد توسط اشخاص حقوقی حقوق عمومی وجود دارد و می‌توان اعتبار قرارداد را منوط به صلاحیتی دانست که در مجموعه مقررات به آن اشاره و در عین حال توسط مقامات اداری رعایت شده است یا آنکه اگر اشخاص عمومی صلاحیت دخالت در موضوعی را دارند، می‌توانند به نوبه خود آن موضوع را با توسل به قرارداد نیز انجام دهند. در چند سال اخیر، قراردادهای اداری توسعه قابل توجهی داشته‌اند. این توسعه پایدار بوده است. نقش دولت در این زمینه بسیار پررنگ بوده است، چراکه دخالت زیاد دولت در رشد اقتصاد به توسعه روز افزون این نوع از قراردادها دامن زده است. چنین قراردادهایی اجازه مداخله شرکت‌های خصوصی در تامین و عرضه خدمات عمومی را می‌دهد. همچنین این قراردادها باعث پذیرش بهتر نقش دولت در انجام اعمال عمومی شده‌اند. برخی معتقدند که دولت از این طریق توانسته است تا تسلط خود را در جامعه بسط دهد. برخی دیگر نیز بر این اعتقاد هستند که جایگاه دولت از این طریق به یک شهروند نزدیک شده است. اساسا می‌توان گفت که قراردادهای اداری از این جنبه دارای اهمیت فراوانی هستند که تقریبا شاید بیش از ۵۰ درصد از بودجه عمومی، صرف انعقاد چنین قراردادهایی می‌شود. به عنوان مصادیق این نوع قراردادها می‌توان به قراردادهای عمرانی یا برخی از روابط کارمندان با اداره که براساس قرادادهای پیمانکاری است، اشاره کرد.
با توجه به آنچه گفته شد، می‌توان گفت که قراردادهای دولتی از تنوع و گوناگونی فراوانی برخوردارند. قراردادهای تابع قانون مدنی و قراردادهای اداری، قراردادهای حقوق خصوصی دولت و قراردادهای حقوق عمومی دولت و قراردادهای اداری و غیراداری انواعی از قراردادهایی هستند که یک سوی آنها دولت قرار دارد. اما نکته ای که در قراردادهای دولتی حائز اهمیت است، محدود شدن اصل آزادی اراده در این دسته از قراردادهاست.
منبع: روزنامه حمایت