برخی انتقادات جدی به برخی مواد قانون رسیدگی به تخلفات اداری وارد است. در گفت‌وگو با دکتر محمد حسین زارعی، عضو هیات علمی‌دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی به بررسی نقادانه مواد مختلف قانون رسیدگی به تخلفات اداری پرداخته‌ایم.
با توجه به ترتیبی که در قانون رسیدگی به تخلفات اداری برای رسیدگی به تخلفات کارمندان پیش‌بینی شده است آیا اصل بی‌طرفی و عدالت در این رسیدگی‌ها رعایت می‌شود؟
از آن جا که وظایف هیات‌های رسیدگی به تخلفات اعم از هیات‌های بدوی و تجدیدنظر جنبه شبه قضایی دارند، باید اصل بی‌طرفی و عدالت در مورد آنها اعمال شود. اما اشکالات و ایراداتی بر این وضعیت و جایگاه این هیاتها وارد است اول این که این هیاتها در درون سازمان‌های اداری و اجرایی قرار دارند و به تعبیر دیگر در درون ساختار قوه‌مجریه هستند و به این جهت نمی‌توانند بی‌طرف باشند. همین طور شیوه انتخاب اعضای اولیه این هیاتها مغایر اصل بی‌طرفی رسیدگی به اختلافات است. به این جهت که هر سه نفر از اعضای بدوی و تجدیدنظر این هیاتها از طرف رییس دستگاه اجرایی مربوطه انتخاب می‌شوند و جالبتر آنکه بیشتر تخلفات کارمندانی که به این هیات ارجاع می‌شود از سوی خود دستگاه و مدیریت همان سازمان دولتی است. در واقع مانند این است که رییس دستگاه به چند نفری که خودش انتخاب کرده است مورد را ارجاع دهد و می‌گوید شما به این تخلفات رسیدگی کنید. نتیجه این که بی‌طرفی و عدالت قضایی در مورد متخلفین رعایت نشده است، نه در ساختار این هیاتها و نه در شیوه انتخابشان.
آیا رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، در این هیاتها با حضور افراد آشنا با مسایل حقوقی انجام می‌شود؟
اشکال دیگر قانون رسیدگی به تخلفات اداری همین موضوع است. از آنجا که این هیاتها وظیفه شبه قضایی دارند این که قانون بگوید یک نفر از این سه نفر آشنا به مسایل حقوقی باشد کافی نیست؛ قانونگذار حد آشنا بودن به مسایل حقوقی را تعیین نمی‌کند و بهتر این بود که بگوید برای مثال حداقل لیسانس حقوق داشته باشد با ۵ سال سابقه و تجربه حقوقی یا قضایی. به هر صورت به ساختار این هیاتها اشکال جدی وارد است.
و همین طور در ماده ۸ قانون که مربوط به تخلفات اداری می‌شود ۳۸ مورد از تخلفات اداری را پیش بینی کرده است و تشخیص برخی از این تخلفات نیازمند تحقیق حقوقی- قضایی، مالی و تحقیق‌های دیگر است مثل اختلاس یا ارتباط و تماس غیر مجاز با اتباع بیگانه یا اخاذی یا نقض قوانین که به نظر من اعضای این هیاتها هیچ صلاحیت تشخیص این موارد را ندارند. به صرف این که یک نفر آشنا به مسایل حقوقی در این هیاتها وجود دارد که نمی‌شود صلاجیت رسیدگی ۳۸ مورد تخلف و جرم و اتهام به آنها داده شود.
اشکال دیگر که بعضا وجود دارد این است که در بند ۳۳ گفته شده است که شرکت در اعتصابات، تحصن، تظاهرات غیر قانونی، تحریک و برپایی تحصن و… از مصادیق تخلف است. تشخیص این موارد باید بر عهده مرجع قضایی باشد و مطابق قانون اساسی افراد آزاداند که در تظاهرات و میتینگ‌های صلح آمیز و مسالمت آمیز شرکت کنند. کارمندان دولت می‌توانند دیدگاه های سیاسی و صنفی خود را داشته باشند و در خارج از ساعات اداری می‌توانند به فعالیت‌های سیاسی، مدنی، اجتماعی و صنفی بپردازند که مغایر قانون اساسی نباشد. با چنین تصویبی در واقع کارمندان ملزم می‌شوند که از یک رویکرد سیاسی خاص تبعیت کنند یا این که از دیدگاه‌های سیاسی و مدنی خودشان دست بردارند که این خود مغایر آزادی عقیده و بیان شهروندان و کامندان است که قانون اساسی آنرا برسمیت شناخته است.
آیا کارمندان حق دارند در جلساتی که برای رسیدگی به تخلفات آنها تشکیل شده حاضر شوند و در حضور رسیدگی‌کنندگان از خود دفاع کنند؟
هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری ملزم نیستند که از کارمند متخلف در جلسات رسیدگی شان دعوت کنند و فقط می‌توانند برای یک بار دعوت کنند از کارمند متخلف که در جلسات حضور پیدا کند. بنابراین از اصول دادرسی عادلانه مانند حق برخورداری از نماینده، وکیل حقوقی، فرصت دفاع عادلانه و حق دسترسی به پرونده و اطلاعات صحبتی نشده است.
وقتی آیین دادرسی وجود ندارد حقوق متخلف یا متهم در همین مراحل مورد اشکال و ایراد است. اهمیت موضوع به این دلیل است که ممکن است رسیدگی هیات‌های بدوی و بعد هیات‌های تجدیدنظر ماه‌ها به‌طول بینجامد و چنانچه کارمند بخواهد از آرا این هیاتها به دیوان عدالت اداری شکایت کند به بیش از یکسال می‌رسد و در این مدت حیثیت و اعتبار کارمند ممکن است به زیر سوال برود و به همین دلیل لازم و بایسته است که هیات‌های رسیدگی از همان ابتدا اصول دادرسی عادلانه اداری رعایت کنند تا موجب ضرر یا خسارت یا هتک حیثیت و حرمت افراد و کارمندان در دستگاه دولتی نشوند.
نکته دیگر ماده ۶ این قانون است که مقرر می‌کند: اعضای هیات‌های بدوی و تجدیدنظر باید معتقد به دین مبین اسلام و عمل به احکام آن و اعتقاد و تعهد به نظام و اصل ولایت فقیه باشد. بنابراین اگر کارمندان مطابق قانون استخدام کشوری یا مدیریت خدمات کشوری استخدام شده‌اند دیگر احراز این شرایط برای آنها مجددا ضرورتی ندارد. نتیجه این که اصرار بر این شرایط موجب می‌شود که یک دسته افراد خاص با یک بینش و گرایش خاص وارد هیاتها شوند و بر اساس رویکرد ذهنی خودشان به تخلفات رسیدگی کنند.
یکی از ایراداهایی که به قانون رسیدگی به تخلفات اداری شده این است که برخی مواد کلی تنظیم شده است و این موضوع با حقوق متهم همخوانی ندارد. آیا این انتقاد وارد است؟
همانطور که گفتید بسیاری از مصادیق تخلفات کلی تنظیم شده است به نحوی که امکان سوء استفاده و سوءبرداشت اعضای هیاتها را ایجاد می‌کند که به نوبه خود تشخیص فردی و سلیقه ای آنها را افزایش می‌دهد. به عنوان مثال در مورد اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری؛ شئون اداری یا شغلی باید قبلا تعریف شده باشد و به کارمندان اعلام شده باشد و مصادیقش مشخص و معین باشد، در غیر این صورت به تشخیص شخصی اعضای هیاتها واگذار می‌شود. یا نقض قوانین و مقررات؛ کدام دسته از قوانین می‌توانند با رفتار افراد نقض شوند؟ تشخیص نقض یک هنجار حقوقی خود یک امر امر حقوقی و قضایی است. یا مثلا ایراد تهمت و افتراء؛ هنوز در حوزه‌های حقوقی حقوق جزا و قوانین جزایی و حقوق عمومی‌راجع به این که افتراء محتوایش چیست یا عناصر و ارکانش چیست و مصادیق آن کدام است بحث داریم، حال چطور می‌شود ما تشخیص افتراء را بر عهده هیات‌های رسیدگی که یک نفر آشنا به مسایل حقوقی در آن وجود دارد، واگذار کنیم؟ و همین طور سوء استفاده از مقام یا موقعیت اداری؛ که سوء استفاده از مقام یک امر حقوقی است و این هیاتها بگونه ایی سازماندهی نشده اند که از عهده ی چنین کارکردی برآیند.
عده‌ای معتقدند اصل تناسب جرایم و مجازات‌ها در قانون رسیدگی به تخلفات اداری رعایت نشده است. آیا این ایراد به قانون وارد است؟
فصل سوم راجع به تنبیهات اداری است که در ۱۱ مورد پیش‌بینی شده است مشکلی که وجود دارد این است که مواد ۸ و ۹ از اصل تناسب جرایم و مجازات‌ها یا تخلفات و مجازات‌های اداری تبعیت نکرده است. قانونگذار باید می‌گفت که برای مثلا این دسته از تخلفات، این مجازات‌های اداری قابل اعمال است و برای این دسته از تخلفات جدی تر این مجازات‌ها و تنبیهات اداری قابلیت اعمال دارد.
قانونگذار این کار را نکرده است و در واقع تشخیص متناسب بودن تخلف و مجازات را بر عهده هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری گذاشته است که خودشان تشخیص بدهند که چه تنبیهات و مجازات‌هایی را برای چه نوع تخلفاتی اعمال کنند. این مورد نیز به نظر من خلاف اصول قضایی و حقوقی شناخته شده است و اساسا خیلی نابخردانه تنظیم شده است. این هیاتها حقوقی نیستند و کار قضایی هم نکرده‌اند و سمت قضایی هم ندارند و از آیین دادرسی هم تبعیت نمی‌کنند. بنابراین یکی از مهمترین اشکالات این قانون این است که رعایت اصل تناسب تخلفات و مجازات‌ها در این قانون شناسایی نشده است.
نکته دیگر در این رابطه ماده ۱۰ است که فقط مجازات‌های بند (د) و (خ) (انفصال از خدمت از یک ماه تا یک سال و انفصال دایم) قابل تجدید نظر می باشند.
سه تا بند وجود دارد قبل از آن یعنی بند (الف)، (ب) و(ج). بند (الف) اخطار کتبی است و (ب) توبیخ کتبی است با شرایطی که در قانون آمده است. بند (ج) کسر حقوق و فوق العاده شغل و عناوین مشابه حداکثرتا یک سوم از یک ماه تا یک سال. در واقع از حقوق کارمند بنابر دستور مدیر و مافوق تا یکسال کسر می‌شود اما کارمندان خاطی نمی‌توانند به هیاتها شکایت کنند یا در خواست تجدیدنظر کنند.
در موارد سه گانه فوق نمی‌شود در هیات تجدیدنظر شکایت کرد و این حق برای کارمند پذیرفته نشده است که این هم دارای اشکال است. خوشبختانه موردی که وجود دارد این است که از رای هیات بدوی می‌شود در دیوان عدالت اداری شکایت کرد. نکته دیگر این که در ماده ۱۱ اعلام کرده که بالاترین مقام‌های اجرایی سازمان‌های دولتی و سایر دستگاه‌ها می‌توانند مجازات‌های بند(الف)، (ب)، (ج) و (د) ماده ۱ را راسا و بدون ارجاع به هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری اعمال کنند.
ماده ۱۲ به روسای دستگاه‌ها امکان منفصل کردن کارمند خود را تا مدت یکسال می‌دهد. آیا چنین مقرره‌ای عادلانه است؟
بند (د) انفصال موقت از یک ماه تا یکسال است، اما با وجود این در ماده ۱۲ گفته شده است که روسای دستگاه‌ها می‌توانند تا یکسال به کارمندان خاطی انفصال بدهند بدون این که هیاتها به آن رسیدگی کنند. این هم نقض اصول دادرسی عادلانه و منصفانه است. بعلاوه آنکه بندهای (ج) و (د) که به حقوق مالی و زندگی شخصی کارمند مربوط می‌شود، چطور می‌تواند بدون رسیدگی در صلاحیت رییس دستگاه دولتی قرار بگیرد. از این وضعیت بدتر اختیاراتی است که ماده ۹۱ قانون مدیریت خدمات کشوری برای مدیران دستگاه‌های دولتی در نظر گرفته است. مطابق تبصره ۱ ماده ۹۱ چنانچه تخلف هر یک از کارمندان مستند به گزارش حداقل یک بازرس معتمد مبنی براخذ رشوه از سوی کارمند به تایید مدیر مربوطه برسد می‌توانند بدون بررسی در هیات‌های رسیدگی به تخلف اداری دستور کسر تا یک سوم از حقوق و مزایا و یا انفصال از خدمات دولتی برای یک ماه تا یکسال را برای کارمند متخلف صادر کنند.
چه نکات دیگری به نظر شما می‌رسد که اصلاح آن به کارآمدتر شدن قانون رسیدگی به تخلفات اداری کمک می‌کند؟
در ماده ۱۹ آمده که هر گونه تصمیم مراجع قضایی مانع اجرای مجازات‌هاتی اداری نخواهد بود. چنانچه تصمیم مراجع قضایی مبنی بر برائت باشد هیات رسیدگی به تخلفات اداری طبق ماده ۲۴ قانون اقدام می‌کند. در این مورد تخلفاتی است که جنبه محرمانه دارد یا مثلا اسرار محرمانه دولتی را افشاء کرده است و در دادگاه کیفری رسیدگی شده و رای برائت صادر شده است. ماده ۱۹ می‌گوید که این هیات‌های رسیدگی ملزم نیستند که از این رای تبعیت کنند. فقط در صورتی تبعیت می‌کنند که موضوع به هیات عالی نظارت ارجاع شده باشد و هیات عالی نظارت تشخیص دهد که رای هیات بدوی بر اساس دادگاه کیفری تغییر کند یا تغییرنکند. این امر نقض آشکار اصول قضایی و حتی قانون اساسی است. در زمینه رسیدگی‌های ترافعی هیچ نهادی بالاتر از نهاد قضایی نیست.
نکته دیگر این است که در مواردی که تخلفات دارای جنبه کیفری هم هست بهتر است تا کارمند از کلیه حقوق اسخدامی خود برخوردار باشد و بتواند بطور عادی به وظایف خود عمل کند تا زمانی که حکم قطعی از محکمه کیفری صادر شود. در این صورت با کارمند به تناسب رای صادره رفتار خواهد شد و در صورت تبرئه شدن اعتبار و حیثیت کارمند مخدوش نخواهد شد.
منبع: روزنامه حمایت