مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم عصمت راستگوی‌مقدم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره ۴۶۹۵۵ـ ۵/۵/۱۳۸۷»
گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاون روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره ۴۶۹۵۵ـ ۵/۵/۱۳۸۷» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند، وزارت کار و امور اجتماعی در اجرای ماده ۱۵۷ قانون کار دستورالعملهای فوق را مبنی بر ایجاد شورای سازش ایجاد کرده است که باعث بروز مشکلاتی در طرح دعوای کارگران شده است که با توجه به عدم حضور نمایندگان دولت باعث تضییع حقوق نامبرده شده است که ایجاد آن اولاً: تفسیر قانون مارالذکر به‌استناد اصل ۷۳ و ۹۸ به عهده مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است. ثانیاً: در متن ماده مطرح شده سازش مستقیم ذکر شده است نه ایجاد مرجع تحت عنوان شورای سازش اصدار اعتبارنامه برای هیأت رسیدگی‌کننده (نماینده کارگر و کارفرما) و الزام کارگران در تبعیت از آن که این امر هم مخالف سیستم دادرسی ( ماده ۱۰ آیین دادرسی مدنی) است و باعث اطاله دادرسی شده است. ثالثاً: با توجه به این که این جانب مدت ۱۶ سال در سازمان فرهنگی شهرداری مشهد، قربانی این مراجع شده‌ام خواهشمند است به‌حقوقدانان حوزه روابط کار وزارت‌خانه تفهیم شود قیاس مع‌الفارغ شورای حل اختلاف دادگستری با این شورا فرسنگها فاصله است در آن هیأت نماینده دولت حضور دارد تا اجرای عدالت انجام شود نه این که حق در نطفه خفه شود و باعث کاهش ورودی پرونده شود. علی‌هذا با توجه به مراتب فوق ابطال بخشنامه شورای سازش را به استناد اصل ۱۷۰ و ۱۷۳ را از محضر ریاست خواستارم.»
متعاقباً در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۲۵۷۴/۷۱۱/د۴۱ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۹ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند نظر به این که دستورالعمل معترضٌ‌عنه در اجرای ماده ۱۵۷ قانون کار اصدار شده شایان ذکر است در سطر چهارم ماده فوق عبارت مرحله اول از طریق سازش قید شده است که هر عقل سلیمی و هر مرجعی می‌داند که هر دعوا به صورت سازش بین دو مسلمان مختومه شود منطقی‌تر است. پیرو حدیث ثقه جزء سه دسته قضات قرار نگیرند در این ماده اعلام کرده است واحدهایی که نمایندگان قانونی داشته باشند. که در اصل ۱۰۶ قانون اساسی قانون شوراها مصوب سال ۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی و ماده ۱۳۱ قانون کار صراحتاً اعلام کرده است نه هر شخص حقیقی امر خطیر قضاوت را انجام دهد می‌دانید که ابزار شما علم و وجدان است و بدون آن امکان قضاوت میسور نیست که من کارگر عادی از آن هستم در آن ماده اشاره به ایجاد هیأتی تحت عنوان شورای سازش نکرده است که این دستورالعمل تشکیلاتی ایجاد کرده‌اند که تصویر آن تقدیم شده است.
والله همان دستورالعمل نیز رعایت نمی‌شود کارگران حتماً ملزم هستند قبل از طرح شکایت حتماً این سیکل را طی نمایند و گر نه دادخواست آنان پذیرفته نمی‌شود به نظر شما این طریق رسیدگی مغایر با اصول حاکمیتی نیست در فاصله شکایت من نوید دیگر سر داده‌اند شورای سازش تجدیدنظر، خدایا شکر! بدون حتی دستورالعمل از وزارت کار اینان خلاف اصول ۷۳ و ۹۸ قانون اساسی نمی‌باشد؟ هر روز هر وزارتخانه‌ای می‌تواند هر برداشتی از قوانین بنماید و مصلحت مردم را در نظر نگیرند آیا مغایر با بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی نیست امکانات عادلانه برای رسیدن به حق این است بعد از ۶ ماه عدم دریافت حقوق گرفتار پروسه عریض طویل دادرسی اداره کار می‌شود و یا نیز به علت عدم آگاهی نماینده کارگر ۶ میلیون تومان دستمزد کوره پز خانه به ۵۰۰ هزار تومان سازش می‌نماید.
حال سازش کرده ضمانت اجرای آن با کیست؟ کارفرما اجرا نمی‌کند به هیأت تجدیدنظر سازش مراجعه می‌کنم آن نیز موازی کاری است به هیأت تشخیص مراجعه می‌کنیم به تصمیم هیأت سازش استناد می‌کنند می‌گویند شما سازش کردید و اعتبار امر قضاوت شده است به حل اختلاف می‌روم به دیوان شکایت کنم چه بگویم به من حق نمی‌دهید که استناد به اصل ۱۷۰ قانون اساسی نمایم. شیرازه یک خانواده به خاطر کاهش پرونده، در معرض نابودی است. آیا در نص اصل ۳۴ قانون اساسی اعلام نشده است هیچ‌کس را نمی‌توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد؟ اصل ۴۰ قانون اساسی می‌گوید هر کسی نمی‌تواند در جایگاهی که قرار دارد به خاطر اعمال حق خویش که صدارت است تضییع منافع عمومی و حقوق شهروندی را بنماید و منافع ۵ میلیون، ۷۰۰ هزار نفر را نادیده بگیرد و بگوید شما می‌توانید قوانین آمره (تبصره ماده ۴۱ قانون کار) را نادیده گرفته و زیر حداقلها توافق نمایید.
قاضی اذعان می‌نماید که پیش‌بینی این‌گونه محاکم در ماده ۱۶۴ آیین رسیدگی هیأتهای تشخیص و حل اختلاف قانون کار شده است در ماده ۲۹ و تبصره آن هیأت را در بدو امر ارشاد به تشویق به سازش در نهایت انشای گزارش اصلاحی کرده است می‌خواهم بگویم چرا در آن مرجع که ماهیت آن مشخص شده است روابط کار اداره کار موفق نبوده در این استان با حمیت مدیرکل بیش از ۱۰۰۰ شورای سازش ایجاد کرده است. بار مسؤولیت آن متولیان را کاسته و باعث شده است کاهش ۵۶ درصد پرونده را اعلام نمایند با چه نیرویی شما خود قضاوت کنید ۱۰۰۰ نماینده کارگر در این ماراتن دادرسی با رقیبی همچون کارفرما که اکثر آنان مدیران اداری هستند که پیروز این نبرد هستند.
آری با ایجاد این هیأتها دادگاه کم شده است و روزانه ۱۲ پرونده ظرف ۲ ساعت رسیدگی می‌شود چه انشای رأیی شود.
قاضی، من کارگر استدلال موارد اشاره شده در اخطار رفع نقص را ندارم فقط می‌دانم والله به امثال من دارد ظلم می‌شود ماده‌ای که اشاره ایجاد مرجع دادرسی نشده است خلق می‌شود و تبصره ۱ ماده ۷ که از سال ۱۳۶۹ صراحتاً اعلام کرده است که جهت قراردادها آیین‌نامه‌ای تدوین شود که از سوء استفاده عده‌ای جلوگیری نماید مسکوت مانده است فقط ارمغان آن مصوبه مجمع تشخیص مصلحت که بند ز را به ماده ۲۱ قانون کار اضافه کرده است و کارگران را به عنوان برخی از موانع تولید نام برده است گفته‌اند هر موقع کارگر را نخواستید می‌توانید این عقد را یک طرفه فسخ نمایید خلاف ماده (۲۵ قانون کار) فقط می‌دانم قاضی ۱۶ سال زحمتی که کشیدم و خانواده ام نیاز به‌من داشتند سر و کار بودم و پاداش زحمات من را همین مراجع می‌دهند و این را تکلیف دانسته که وقت شما را تضییع نمایم.
قاضی در این شوراها غیر از تضییع حق کارگر سوغاتی دیگر ندارد من هم به سازش اعتقاد دارم آن سازشی که فرد مرضی‌الطرفین وجود داشته باشد که همان نماینده دولت است که بی‌طرف قضاوت نماید حق امثال مرا بگیرد در پایان با توجه به قاعده فقهی لاضرر اصل ۱۷۰ و ۱۷۳ تقاضای ابطال دستورالعمل مذکور را دارم و در صورتی که نیاز به‌تحقیق بیشتری دارد خواهشمند است وفق ماده ۲۴ آیین رسیدگی دیوان جهت صحت آن اقدام نماید و در پایان نسبت به بخشنامه مؤخر چون این جانب نسخه نتوانستم مهیا نمایم خواسته مؤخر را استرداد می نمایم.»
متن «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش به‌شماره ۴۶۹۵۵ـ ۵/۵/۱۳۸۷» به قرار زیر است:
«دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش
ماده۱ـ وظایف شورا:
شورای سازش به منظور رسیدگی به اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای مقررات قانون کار و سایر مقررات تبعی، قرارداد کارآموزی، موافقت‌نامه‌های کارگاهی یا پیمانهای دسته جمعی کار است برای سازش و مصالحه تشکیل می‌شود.
ماده ۲ـ اصول حاکم بر شورای سازش:
الف ـ اختیاری بودن درخواست رسیدگی به دعاوی
ب ـ الزام‌آور نبودن تصمیمات
ج ـ غیرتشریفاتی بودن رسیدگی
ماده۳ـ مکان تشکیل و ترکیب اعضا:
الف ـ اعضای شورای سازشی که در محل کارگاههای مشمول قانون کار تشکیل می‌شود عبارتند از نماینده تشکل کارگری و نماینده کارفرما
تبصره ـ کارگاههایی که فاقد تشکل کارگری می‌باشند انتخاب نماینده کارگران با کارگران همان کارگاه است.
ب ـ اعضای شورای سازش در محل تشکل کارگری یا کارفرمایی عبارتند از: نماینده کارگران و کارفرمایان همان تشکل، حرفه و صنعت با معرفی تشکیل مربوط
ج ـ در صورت ضرورت تشکیل شورای سازش در ادارات کار و امور اجتماعی، اعضای شورای سازش عبارتند از نماینده کارگران و کارفرمایان با معرفی تشکل مربوط در صورت فقدان تشکل، نمایندگان مزبور با معرفی اداره روابط کار در مراکز استانها و کار و امور اجتماعی شهرستان و تأیید رئیس سازمان کار و امور اجتماعی استان انتخاب می‌شوند.
ماده ۴ـ مدت عضویت:
الف ـ مدت عضویت در شورای سازش ۲ سال است و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.
تبصره ـ اعضای شورای سازش با ابلاغ کتبی مدیرکل کار و امور اجتماعی استان عهده دار انجام وظایف محوله می‌شوند.
ب ـ هرگاه یکی از اعضا به دلایلی از قبیل استعفا، عزل، وفات، غیبت و … امکان فعالیت در شورای سازش را نداشته باشد، نماینده دیگری جایگزین خواهد شد.
ماده۵ ـ رسیدگی در شورای سازش:
الف ـ رسیدگی در شورای سازش با درخواست کتبی کارگر یا کارفرما یا نمایندگان آنان انجام می‌شود.
ب ـ شورای سازش بلافاصله پس از وصول و ثبت درخواست به طریق مقتضی طرفین را برای انجام سازش دعوت می‌نماید.
ج ـ عدم حضور هر یک از طرفین یا نمایندگان آنان به منزله انصراف از رسیدگی در شورای سازش است.
د ـ شورای سازش مکلف است از زمان ثبت درخواست، ظرف حداکثر ۷ روز به‌اختلاف رسیدگی نماید.
وـ اعضای شورای سازش نمی‌توانند نسبت به رسیدگی همان پرونده، در مراجع حل اختلاف موضوع فصل نهم قانون کار اقدام نمایند.
ماده۶ ـ سازشنامه:
الف ـ سازشنامه بر اساس توافق طرفین تنظیم و متضمن نام شورا، تاریخ انشا و مشخصات و امضای طرفین، موضوعات مورد توافق (در صورتی که توافق ریالی باشد با درج مبلغ با عدد و حروف)، اسامی اعضا، سمت و امضای آنهاست.
ب ـ سازشنامه در چهار نسخه تنظیم می‌شود که یک نسخه فی‌المجلس به هر یک از طرفین ابلاغ، یک نسخه در دفتر مخصوص شورای سازش بایگانی و یک نسخه نیز به‌اداره کار و امور اجتماعی محل ارسال می‌شود.
ماده۷ـ سایر:
الف ـ شورای سازش مکلف است آمار اقدامات انجام شده را به طور ماهانه به اداره کار و امور اجتماعی محل ارسال نماید.
ب ـ اداره کل کار و امور اجتماعی استان موظف است، پس از اخذ و جمع‌بندی نهایی، آمار مربوط را به اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار ارسال نماید.
ج ـ رؤسای سازمانهای کار و امور اجتماعی استانها مسؤول حسن اجرای این دستورالعمل بوده و باید بلافاصله پس از ابلاغ، مفاد آن را به اطلاع کلیه کارشناسان و کارکنان ذی‌ربط برسانند.
دـ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار مسؤول نظارت بر اجرای این دستورالعمل است و در صورت بروز هر گونه ابهام در اجرا، نظر آن اداره کل لازم‌الاتباع است.
این دستورالعمل جایگزین دستورالعمل شماره ۱۱۹۱۸۸ـ ۸/۱۲/۱۳۸۴ می‌شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل تنظیم و نظارت بر روابط کار و نظامهای جبران خدمت وزارت کار و امور اجتماعی، طی لایحه شماره ۶۱۵ ـ ۳۱/۱/۱۳۹۰ توضیح داده است که:
«در خصوص دادخواست خانم عصمت راستگوی مقدم به خواسته ابطال «دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش، مصوب معاونت روابط کار وزارت متبوع، به شماره ۴۶۹۵۵ـ ۵/۵/۱۳۸۷ به آگاهی می‌رسانم:
ایجاد شوراهای سازش، با توجه به تکلیف ارشادی قانونگذار در ماده (۱۵۷) قانون کار و در راستای تحقق سازش بین کارگر و کارفرما با حضور نمایندگان کارگران و کارفرمایان صورت گرفته است. نظر به این که تشکیل و ایجاد مرجع قضاوتی به موجب اصل (۱۵۹) قانون اساسی منوط به حکم قانونگذار است، در ماده (۲) دستورالعمل معترضٌ‌عنه، اصول حاکم بر شوراهای سازش به نوعی تدوین شده است تا شائبه قانونگذاری از آن حاصل نشود، بر اساس این ماده، اختیاری بودن درخواست رسیدگی به‌دعاوی، الزام‌آور نبودن تصمیمات و غیرتشریفاتی بودن رسیدگی از اصول حاکم بر شوراهای سازش به شمار آمده است، به عبارت دیگر درخواست رسیدگی در شورای سازش به اختیار طرفین دعوا (کارگر و کارفرما) است و تا چنین درخواستی صورت نگیرد، پرونده در شورای مذکور مطرح نمی‌شود، تصمیمات متخذه توسط شورای مزبور نیز جنبه الزام‌آور نداشته است، بلکه هر یک از طرفین می‌توانند تقاضای رسیدگی به اختلاف خود را در مراجع حل اختلاف مطرح نمایند.
بنابراین مشاهده می‌شود که مرجع ایجاد شده مرجع قضاوتی محسوب نمی‌شود تا مخالف اصل (۱۵۹) قانون اساسی باشد. لذا تقاضای رد شکایت خواهان را می‌نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
مقنن در ماده ۱۵۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ مقرر کرده است «هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقت‌نامه‌های کارگاهی یا پیمانهای دسته جمعی کار باشد، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم بین کارفرما و کارگر یا کارآموز و یا نمایندگان آنها در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد، از طریق انجمن صنفی کارگران و یا نماینده قانونی و کارگران و کارفرما حل و فصل خواهد شد و در صورت عدم سازش، از طریق هیأتهای تشخیص و حل اختلاف به ترتیب آتی رسیدگی و حل و فصل خواهد شد.» نظر به این که مطابق حکم مقنن به شرح پیش گفته، رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای این قانون بین کارفرما و کارگر یا کارآموز در ابتدا از طریق سازش در شورای اسلامی کار و در صورتی که شورای اسلامی کار در واحدی نباشد از طریق انجمن صنفی کارگران مقرر شده است و همچنین تصریح دارد که در صورت عدم حصول سازش، موضوع اختلاف از طریق هیأتهای تشخیص و حل اختلاف حل و فصل شود، دستورالعمل مورد شکایت با عنوان دستورالعمل چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی شوراهای سازش که به تصویب وزارت کار و امور اجتماعی [وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی] رسیده است و به جای رسیدگی به اختلاف در شورای اسلامی و انجمنهای صنفی امر سازش به شوراهای سازش محول شده و رسیدگی در این مرجع اختیاری توصیف شده است و تصمیمات آن الزام‌آور نیست و ترکیب اعضای شورا را نیز جز آنچه در قانون به آن تصریح شده، معین کرده است. بنابراین خلق تأسیسی به عنوان مذکور، مغایر حکم مقنن است و مفاد دستورالعمل مورد اعتراض در خصوص آثار تصمیمات شورای مزبور مبنی بر اختیاری بودن و غیرالزام‌آور بودن با توجه به حکم ماده ۱۵۷ قانون یاد شده که حل اختلاف از طریق سازش در شورای اسلامی را به عنوان اولین مرحله رسیدگی به اختلافات مربوطه برشمرده است و حکمی مبنی بر الزام‌آور نبودن تصمیمات ناشی از سازش در قانون ملاحظه نمی‌شود، خلاف قانون است و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری